Técnica y política en las políticas públicas

La técnica remite fundamentalmente a sistema o método para hacer las cosas. Por diversas razones en el mundo de las decisiones de políticas se ha consolidado la idea de que ser técnico es saber usar los métodos matemáticos, estadísticos o econométricos, y que estos son suficientes para la formulación idónea de las políticas. Sin embargo, no solo quienes dominan esos recursos usan sistema o método para hacer sus análisis, producir conocimiento, y derivar evidencias útiles para la toma de decisiones.

Prácticamente todas las disciplinas y campos producen conocimiento útil para llenar de contenido las políticas y muchos de sus métodos y técnicas para producirlo son útiles para la toma de decisiones sobre las mismas. Esta diferenciación es clave, porque no es lo mismo llenar de contenido riguroso las alternativas de política pública que pensar en su recorrido político, durante su formulación y materialización como decisión formal, y en el recorrido para su implementación exitosa. Una cosa es sustentar la teoría causal del cambio de un problema a partir de cierta intervención, otra es decidir entre varias alternativas (que siempre las hay), y otra es lograr que efectivamente la intervención seleccionada produzca el cambio deseado en un contexto sociopolítico dinámico y complejo, determinado por la incertidumbre y la ambigüedad, el conflicto, la impredecibilidad, la variabilidad y complejidad humanas e institucionales.

Es un error “técnico” creer que basta con que la estructura de la propuesta de cambio sea “técnica” sin considerar su factibilidad política y administrativa, el juego de actores involucrados, los valores que la rodean, su aceptabilidad, entre otros aspectos, que, aunque difíciles de analizar y prever, deben considerarse en cualquier proceso serio de formulación de políticas. También es un error creer que es suficiente con seleccionar la “mejor” alternativa o política según criterios técnicos. Por otro lado, la decisión es un parteaguas que pone en marcha la maquinaria del estado, pero la implementación es todo menos un proceso apolítico de aplicar reglamentos y seguir cronogramas. Aquí cobra sentido la frase de que la implementación es la continuación de la formulación por otros medios, parafraseando a Von Clausewitz.

La planificación determinística de muchos gobiernos asume erróneamente que puede modificar o forzar la realidad para llevar a cabo sus políticas “técnicas”, olvidando que no es el único actor que planifica en el juego social, y que el futuro siempre viene cargado de sorpresas. En el cementerio latinoamericano de políticas destacan miles de políticas técnicas sin viabilidad política. Esto no significa que no se reconozca avance social por la consolidación de los sistemas de elaboración de políticas en nuestros países, significa que hay espacio para mejorarlos, y que seguramente esa mejora pasa por reconocer la importancia de hacer converger de mejor manera la “técnica” y la política.

El análisis “integral” de las políticas públicas no niega la importancia de la rigurosidad y sistematicidad en el uso de la evidencia cualitativa y cuantitativa (de hecho la promueve) para sustentar propuestas de política pública, tampoco rechaza los métodos cuantitativos (no rechaza ningún método per se), pero resalta que la “superioridad” de los métodos o disciplinas tradicionalmente involucradas en la formulación no asegura que las propuestas se decidan exitosamente, y menos que alcancen sus objetivos de transformación, justamente por la política de las políticas. Para eso necesitamos otros métodos y el análisis sociopolítico. La convergencia entre técnica y política no se logra con la simplicidad de algunos “técnicos” afirmando que la culpa de los fracasos de política pública es porque los políticos no les prestan atención o no siguen al pie de la letra sus recomendaciones, o diciendo que la política es emocional y la “técnica” no, tampoco afirmando que los “´técnicos” son inhumanos o malos per se o que están desconectados de la realidad.

El proceso decisional es intensivo en información y eso requiere “técnica”, pero no es solo un tipo de técnicas ni tampoco un tipo de información. La convergencia pasa por ampliar la mirada para ver, por ejemplo, que los problemas públicos nunca son unidisciplinarios. También pasa por reconocer la complejidad del proceso de las políticas, y en este caso particular por el reconocimiento de la importancia de la política y el análisis político para el éxito de las intervenciones que tienen objetivos públicos. Esto implica reconocer que el análisis político también tiene su “técnica”, que por ejemplo se expresa en el análisis de factibilidad política, por poner un ejemplo relevante para las políticas, y que lastimosamente muchos politólogos desconocen.

Desde el punto de vista del analista ideal aún es útil la clasificación de Arnold Meltsner (1976) que ubica en los extremos de esta al técnico y al político, el primero suele (o solía) definir su éxito en relación con la aceptación de sus pares respecto a los métodos usados, el segundo, por otro lado, estaría más interesado en la satisfacción del jefe político y en avanzar su carrera. En medio de estos está el analista emprendedor, que acepta la importancia del proceso de construcción, organización y disposición de la información y evidencia en la toma de decisiones, pero que sabe de la necesidad de analizar las restricciones políticas que enfrentarán las políticas, y de las cuales dependen los resultados y los impactos de las intervenciones. En la lógica de Meltsner el analista ideal, el emprendedor, no es solo el que hace muy buenas políticas en términos “técnicos”, sino el que se preocupa de su viabilidad, reconociendo que la política impone restricciones, las cuales analiza con miras a convertirlas en oportunidades, o a encontrar estrategias adecuadas para superar esas restricciones y poder generar los cambios esperados, sobre el presupuesto o sobre la vida de las personas.

Sea que consideremos que hay dos conjuntos de actores separados y que necesitan interactuar de mejor manera entre sí (los técnicos y los políticos) o sea que consideremos que los técnicos tienen que aprender de la política y los políticos de la técnica, lo cierto es que en ambos casos queda clara la necesidad de convergencia. Obviamente el tema es más complejo. Es fácil asumir que muchos “técnicos” y políticos quieren mejorar las condiciones de vida de las personas y acabar con los problemas sociales que justifican las intervenciones gubernamentales. Este es un punto de encuentro y por tanto de partida para mejorar la convergencia de que venimos hablando. Pero hay que ir más allá, por ejemplo, ampliar la idea de objetividad para los técnicos, en políticas públicas ser objetivos es incluir el papel de la política y de los valores en el análisis, y en muchas circunstancias también puede serlo someter las propuestas “técnicas” al debate, la argumentación, y la deliberación pública, no solo después de construidas, sino durante, ya que todo esto retroalimenta positivamente la democracia. Hay que meterle más público de las políticas a las políticas públicas porque la democracia importa en su proceso de elaboración.

Del otro lado, se necesita que los políticos reconozcan que no basta el olfato político, o que no basta el criterio de querer ganar más votos o apoyos para avanzar la carrera política, para la toma de decisiones. Deben reconocer que, si realmente los mueve el deseo de cambiar y transformar los problemas públicos, hay que contar con el conocimiento y la evidencia disponible en sentido amplio, intentando abarcar la variedad metodológica y disciplinar que puede ser relevante para solucionar los problemas públicos que por naturaleza son en su mayoría transdisciplinares.

Si nos enfocamos en la dimensión política y en su importancia para los técnicos de las políticas el abanico de argumentos es bastante amplio. Toda política acontece en un contexto político, en nuestro caso en una sociedad con pretensiones democráticas y pluralistas.  Todo analista de políticas por más apolítico o técnico que se declare es un actor político. También es política o más bien también es un ejercicio de poder la elección de qué información o qué fuentes tomar en cuenta, cómo encuadrar el problema, qué alternativas considerar o qué criterios utilizar para decidir, entre otras decisiones relevantes durante la formulación. Para algunos analistas es justamente el criterio político el más importante para decidir sobre una política: “La probabilidad de que cualquier política será llevada a cabo constituye el criterio esencial para identificar la política más conveniente” (Dror, 1969).

La dimensión política incluye por tanto el dominio del análisis político, del análisis de restricciones, del análisis de factibilidad política y administrativa, entre otros. También implica el análisis de los intereses y valores en disputa dentro de los cuales una política “técnica” es correcta, buena o deseable para unos, pero no para otros. El análisis político relevante para las políticas pasa por todo el proceso de las políticas, desde cómo los problemas llaman la atención política de ciudadanos, gobernantes o grupos de interés, hasta cómo se operacionalizan durante la formulación, pasando por las arenas de decisión donde se legitima un curso de acción (lo que implica analizar si habrán o no mayorías en una Comisión, o cómo han decidido en el pasado los responsables de decidir), siguiendo con el análisis de implementabilidad que no se limita al análisis institucional, ya que también debería incluir la olvidada aceptabilidad de los grupos objetivos, entre otros aspectos. Finalmente, se trata de que las políticas no solo sean legales, legítimas, y sustentadas en evidencia, sino que también sopesen la trayectoria que tienen que recorrer, resaltando el papel de los apoyos necesarios para alcanzar sus objetivos, tal y como lo sintetizó Majone: “El apoyo político es equivalente a la disponibilidad presupuestal para el economista.”

Por último, hay que decirlo, hablo de que la dimensión política es importante para todas las políticas, por más técnicas que se consideren, ya sea la política aeroespacial, la política económica, la de salud, la pensional, la de ciencia y tecnología, entre otras. El análisis de factibilidad política de las políticas es igualmente relevante a todos los niveles de gobiernos, supranacionales, nacionales y subnacionales. Hubiera sido muy útil para los Acuerdos de Paz, o para la decisión del Metro de Bogotá, lo es para las políticas que promueven la bicicleta o la movilidad activa, como para las que buscan incentivar la compra de carros eléctricos. Es importante y lo seguirá siendo mientras toda política implique barajar el sistema de actores que la constituye, asignándole a unos los costos y a otros los beneficios. Lo seguirá siendo mientras unos ganen, y quieran seguir ganando, y mientras otros quieran el puesto de los que ganan. Es necesario mientras haya actores políticos con diversos recursos, intereses y valores en conflicto. No es la panacea, pero es un recurso deseable ante la opción contraria, que es improvisar en términos políticos.

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