“La administración y las políticas públicas en una democracia son, ineludiblemente, profundamente, políticas, y por tanto, inciertas y abiertas siempre al riesgo y al ataque”: Entrevista a David Arellano Gault

El profesor David Arellano Gault es el primer invitado a una nueva sección del blog Foro GPP con entrevistas cortas a destacados profesionales de la gestión y la política pública en América Latina.  El profesor Arellano Gault es maestro en Administración Pública por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y doctor en Administración Pública por la Universidad de Colorado en Denver. Actualmente profesor en la división de administración pública del CIDE en Ciudad de México.

Desde 1992, ha publicado diversos textos (libros, capítulos en libros y artículos), con énfasis en estudios organizacionales en el sector público. En mi caso, tuve la oportunidad de leer su trabajo por primera vez cuando estaba investigando sobre evaluación de desempeño de autoridades de control y me topé con un libro que escribió junto con otras tres co-autores titulado “Sistemas de Evaluación del Desempeño para organizaciones públicas“.

Su más reciente libro, “Corruption in Latin America” (Routledge, 2019), estudia la corrupción “como una construcción social”. El libro se enfoca en las experiencias de Argentina, Brasil, Guatemala y México y argumenta que cuando se analiza “la corrupción como la norma socialmente autorizada para hacer negocios, podemos comenzar a producir y proponer soluciones efectivas para reducir la corrupción en América Latina diseñando e implementando instrumentos que transformen esta dinámica.”

¡Es un gusto y un honor inaugurar esta nueva sección con el profesor Arellano Gault !


Foro GPP: ¿Cómo llegó a trabajar en temas de gestión y política pública?

David Arellano Gault (DAG): Probablemente como muchas otras personas, las casualidades y el encontrarse con las personas correctas en el momento adecuado, resultaron determinantes. Mis estudios de pregrado o licenciatura fueron en administración de empresas. Mi familia, básicamente gente relacionada a la cuestión bancaria, había marcado, digámoslo así, mi camino. Pero a la mitad del pregrado tuve la fortuna de encontrar al Mtro Jorge Arias Cabral, profesor argentino quién había estudiado la maestría del CIDE en 1976. Algo vio en mi pues me dijo que yo debía estudiar en el CIDE y estudiar administración pública. Es más, me dijo que debería aspirar a ser un investigador. Y así, se encargó de acercarme al CIDE y de prepararme para ingresar a la maestría en administración y políticas públicas.
Ya en la MAPP, mis maestros de Teoría de la Organización, particularmente el Dr. Enrique Cabrero y el Mtro. Juan Recabarren, se encargaron de acercarme al estudio de la gestión y las políticas públicas, desde el particular ángulo de esta otra hermosa disciplina. De hecho, cuando partí en 1993 a hacer el doctorado en administración pública, ya mi preferencia por los estudios organizacionales en el sector público estaba bien definida. En la Universidad de Colorado, profesores como Sam Overman (QEPD), Peter de Leon y Mike Cortes, apoyaron esta tendencia mía a comprender la administración pública desde las lógicas de las personas comportándose, como decía Herbert Simon, Como dije al principio, enormes personas que he tenido la suerte de encontrar en mi camino y que marcaron mi cariño por la carrera académica.

Foro GPP: ¿Hay algún libro o artículo que haya sido particularmente relevante en su carrera? ¿Por qué?

DAG: Si hubiera que escoger uno en particular, diría que el libro “El Fenómeno Burocrático” de Michael Crozier (1964). Quedé profundamente impresionado por la visión y el método que el libro desplegaba. No sólo marcaba un antes y un después en los estudios burocráticos, desde mi punto de vista, sino que mostraba un camino empírico capaz de producir una “caja de herramientas” sofisticada, potente y peligrosamente humana y política para el estudio de organizaciones gubernamentales. Con este libro, Crozier permite abandonar la, para mi, muy poco productiva visión de las “patologías” burocráticas y comprender desde una visión no funcionalista, el profundo arreglo político que las interrelaciones humanas son capaces de construir. Arreglo contradictorio, dinámico, cambiante, inestable. Y, a partir de esta complejidad respetuosa de la situación, de la contingencia y de la interdependencia, sin embargo, entregar herramientas empíricas para comprender los equilibrios como equilibrios estratégicos, por tanto, factibles de ser comprendidos e incluso, con cierta ambición claro, modificados.

Foro GPP: ¿Cómo ha cambiado el estudio e investigación de estas materias en México desde que usted comenzó?

DAG: Como en muchos de nuestros países, en México, la administración pública como campo de estudio estuvo profundamente ligado al campo del derecho. Esto cambia en las décadas de los 70 y 80 cuando se abre la posibilidad de comprender a la administración pública de una manera histórica, empírica, analítica, desde muchos otros ángulos más allá del muy importante estudio legal de la AP. Gente como Jorge Barenstein, Omar Guerrero, Enrique Cabrero, Miriam Cardozo, Ricardo Uvalle, Luis F. Aguilar, Alicia Ziccaridi, Eduardo Ibarra, entre otras personas, avanzaron en estudios de diversa índole, tanto filosófica, como empíricamente, abriendo enormes posibilidades para un estudio más sistemático de la administración y las políticas públicas.
La fundación en 1992 de la revista Gestión y Política Pública inaugura muchas cosas también. Pero sobre todo, pienso, la cultura del arbitraje de los artículos sometidos, cuestión que costó mucho trabajo que las personalidades académicas aceptaran. El impulso a estudios empíricos o sistemáticos, capaces de competir en la arena de las ideas a escala global, se hizo una realidad con revistas como esta.
Es necesario considerar que México es un país enormemente atrasado en términos de administración pública. Sin un servicio civil estable y profesional, sino uno basado en la costumbre del poder omnímodo del partido o el presidente en el poder, la administración publica mexicana, llena de gente profesional y capaz, no tiene muchas opciones sino avanzar dos pasos y retroceder tres cada vez que cambia el gobierno en turno, tanto a nivel federal como local. Justo en estos momentos vivimos en México un desmantelamiento salvaje del aparato gubernamental federal, uno que llevaba tiempo, a tumbos y tropiezos, buscando profesionalizarse. Así que, al menos en México, con todos los avances innegables que ha tenido, seguiremos viendo una administración pública trompicada, por tanto, poco efectiva y menos capaz, afectada profundamente por las ocurrencias de los políticos electos (de cualquier partido, hasta ahora) y sus huestes designadas.

Foro GPP: ¿Qué tema le interesa actualmente?

DAG: Justo vengo de casi una década de concentrarme en estudios sobre la corrupción, desde un punto de vista organizacional y sociológico. Un tema fascinante, complejo, lleno de modas y apuntalado por una “industria anticorrupción” que hace difícil separar los argumentos profundamente normativos de las realidades sociales, políticas y organizacionales, de la miríada de actos que en la práctica pueden llamarse “corrupción”. Esta reflexión se ha plasmado en varios artículos y algunos libros, los más recientes editados por Routledge (Corruption in Latin America) y por CIDE (La resbaldilla de la corrupción). Ambos libros buscan estudiar, en parte empíricamente, la densidad social de la corrupción, En México, por ejemplo, la importancia social de “la palanca” es crítica para comprender el fenómeno. La palanca es un acto social extendido de intercambio de favores. Conocidos, influencias, redes de relaciones, son clave para mover cualquier cosa en el país, trámites, servicios, relaciones con el gobierno o con las empresas. A más palancas, más influencias, y por tanto más capacidad para “doblar las reglas”. Los caminos prohibidos se hacen posibles, los actos dudosos étnicamente se hacen justificables y se arropan socialmente para normalizarse. Social y organizacionalmente.
Creo que es momento de moverme a otros temas. Ahora mismo estoy en el proceso de planear un estudio, del que probablemente pueda escribir un libro, sobre “las trampas de la decisión”. Los factores organizacionales, psicológicos, grupales, que llevan a los gobiernos a continuar en un camino de errores en cadena, una marcha a la locura (como le llamó la historiadora Tuchman). El reto del estudio es que las disciplinas que han estudiado este fenómeno son sumamente diversas y distintas. Pero creo que puede valer la pena y además puede ser de utilidad para comprender, y evitar si fuera posible, las cadenas de errores, a actitudes y prácticas políticas y organizacionales que llevan a esta resbaladilla de los desastres gubernamentales.

Foro GPP: ¿Qué es lo más básico que hay que saber para pensar y actuar respecto de la gestión pública y/o la política pública?

DAG: Como alguna vez dijo Graham Allison: que la gestión privada y la pública son parecidas en todas las cosas que son menos importantes. La gestión y la política pública se gestan en las redes de organizaciones flojamente acopladas de esa criatura política que llamamos gobierno. Generalmente entonces, los actos de la gestión pública representan o encarnan actos de autoridad. Actos que buscan cambiar el comportamiento de cientos de personas. ¿Qué es administrar entonces los gobiernos? Un acto político, sustentado en argumentos que requieren de justificación, de datos, idealmente de evidencias, con el fin de entrar a una arena política de discusión y deliberación. El acto mismo de la gestión, bajo estas condiciones y sobre todo en una democracia plural, implica la construcción activa y estratégica por parte de los servidores públicos, de la viabilidad y sostenibilidad política y práctica que generen las condiciones de la misma acción administrativa. El administrador público, el gerente público requiere de habilidades políticas sustantivas: de negociación, de deliberación, de coordinación, con diversos actores tanto dentro del estado como en la sociedad en general.

Foro GPP: ¿Qué recomendación le daría a un estudiante interesado en asuntos públicos y de gobierno?

DAG:
Espero poder explicar mi recomendación con claridad. La recomendación es acostumbrarse a la frustración y transformar ese sentimiento en motivación e incluso emoción. Frustración porque la administración y las políticas públicas en una democracia son, ineludiblemente, profundamente, políticas, y por tanto, inciertas y abiertas siempre al riesgo y al ataque. Mi perspectiva es que el dogma democrático fundamental se encuentra justamente en la imposibilidad e inestabilidad de un “monopolio de la verdad”: nadie puede arrogarse la verdad, ni la definición única de la “buena vida”. Este dogma es la base de la libertad posible en una sociedad plural. Pero su existencia (y defensa) provoca dos cuestiones críticas: primero, es imposible que exista un camino racional único para resolver los problemas sociales y, menos por tanto, un camino de acción único ni homogéneo.
Segundo, la batalla política es perenne y por tanto el conflicto es endógeno a la actividad de la gestión pública: conflicto en los valores, conflicto en los medios, batalla y disputa por los fines y las herramientas. Esto no implica que la racionalidad, la técnica, los datos, las evidencias no importen. Son fundamentales. Pero siempre en un contexto donde se requiere que el administrador público tenga una sólida capacidad política para ser capaz de crear las condiciones de una actividad de gestión exitosa. No hay gerente público, diseñador e implementador de políticas, que no requiera de una profunda y crítica habilidad estratégica y política para construir, crear, convencer, dar valor y viabilidad a la acción técnica, al criterio sistemático como base de la acción y la decisión. ¿Esto hace más intrincada la labor de cualquier persona relacionada a los asuntos públicos y gobierno? Sin duda. ¿Lo hace una actividad entonces más riesgosa y con altas posibilidades de fallo? Inevitablemente. Pero también lo hace una labor más emocionante y necesaria, sobre todo en una democracia que, protegiendo la libertad fundamental de las personas a perseguir su visión propia de la buena vida, debe construir las bases para la acción y la construcción en la acción, paso crítico, tal vez más incluso, que el diseño y la formulación misma. Acción y capacidad para la acción son profundamente técnicas y para que sean posibles, son profundamente políticas también. Capacidades críticas para acercarse a cumplir la promesa de toda administración pública en pos de la construcción de una sociedad más equitativa y justa.

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